Hard Law, Soft Law und Murks Law

Von Gastautorin Annette Heinisch

Der „Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration“ (GCM), dessen ausdrückliche Zielsetzung die Schaffung einer sicheren, geordneten und regulären Migration ist, ist mittlerweile bekannter geworden. Unklar ist nach wie vor, als was er eigentlich zu qualifizieren ist.

Im Völkerrecht gibt es das sogenannte Hard Law, also völkerrechtliche Verträge zwischen zwei oder mehreren Staaten, in denen sich ein Staat zu Handlungen oder Unterlassungen rechtlich verpflichtet. „Ein Vertrag im Sinne des Völkerrechts ist eine „ausdrückliche oder konkludente Willenseinigung zwischen zwei oder mehreren Völkerrechtssubjekten, durch welche völkerrechtliche Rechte und Pflichten begründet werden.“, so Wikipedia. Sprachlich erkennbar wird das durch entsprechende Formulierungen im Vertragswerk wie „verpflichtet sich“ oder „wird vornehmen“ usw..

Da mit solchen Verträgen die Bundesrepublik Deutschland gebunden wird, ist gem. Art. 59 Abs. 2 GG das Parlament gefragt, es muss die Verpflichtung in Gesetzesform gießen:

„Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes.“ Sind die Länder in ihren Kompetenzen betroffen, sind diese vor Abschluss des Vertrages einzubeziehen (Art. 32 Abs. 2 GG).

Demgegenüber gibt es im internationalen wie im privaten Vertragsrecht sogenannte Absichtserklärungen, häufig „Letter of Intent“ oder „Memorandum of Understanding“ genannt, sie gelten als „Soft Law“.

„Soft Law ist eine Bezeichnung für nicht verbindliche Übereinkünfte, Absichtserklärungen oder Leitlinien. Im Gegensatz zum Hard Law, zu dessen Vollzug sich die Beteiligten verbindlich verpflichten, stellt das Soft Law eine weniger strenge Selbstbindung dar, wobei dies nicht zwangsläufig Wirkungslosigkeit impliziert.“, um erneut Wikipedia zu zitieren.

Sprachlich erkennbar wird dies durch Formulierungen wie „die Vertragsparteien beabsichtigen/streben an/bemühen sich“ o. ä.. Juristen sind gemeinhin absolut in der Lage, Vereinbarungen hinreichend klar zu formulieren, so dass keine Zweifel bezüglich des Bedeutungsinhalts bestehen, andernfalls den juristischen Beratern haftungsrechtliche Konsequenzen drohen.

Dass dieses Soft Law nicht wirkungslos ist, kann man daran erkennen, dass UN-Resolutionen das Musterbeispiel dafür sind. Es wird nämlich durchaus erwartet, dass sich die Staaten daran halten. Außerdem ist das Grundgesetz völkerrechtsfreundlich auszulegen (zuletzt BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 04. Mai 2011 – 2 BvR 2365/09 – Rn. (1-178)), was in der Folge für die Untergerichte ebenfalls gilt und somit Rechtswirkung entfaltet.

Dann gibt es noch eine dritte Kategorie, wofür es bislang keinen Wikipedia-Eintrag gibt: Es ist das „Murks Law“.

Früher traf man es bei Gesetzen an, die in langen Nachtsitzungen des Vermittlungsausschusses vereinbart wurden. Ab einem gewissen Punkt des Schlafentzugs funktioniert der Kopf einfach nicht mehr, die Gesetze passen dann hinten und vorne nicht zusammen oder ergeben schlicht keinen Sinn.

In die Kategorie „Murks Law“ fällt der GCM, denn die Absicht, unverbindlich zu sein, stimmt nicht mit der Tatsache überein, verbindliche Verpflichtungen zu begründen. Dass der GCM verbindliche Verpflichtungen statuiert, ist mehrfach umfassend erläutert worden. Damit haben wir eine unverbindliche Verbindlichkeit – oder ist eine verbindliche Unverbindlichkeit?

Und wie passt die Behauptung auf der CDU-Homepage, es würden keine Verpflichtungen eingegangen mit der sich anschließenden Behauptung überein: „Der UN-Migrationspakt stärkt die internationale, regelbasierte Ordnung. Das ist ein wichtiges Interesse unseres Landes, das mehr als andere auf die internationale Zusammenarbeit angewiesen ist. Die Ablehnung einer solchen Ordnung durch US-Präsident Trump ist auch der Grund dafür, dass die US-Regierung den UN-Migrationspakt nicht unterzeichnet.“

Gehen wir jetzt einfach mal über den böswilligen Seitenhieb auf den amerikanischen Präsidenten hinweg und fragen uns, wie es sein kann, dass etwas die internationale, regelbasierte Ordnung stärken kann, wenn es rechtlich wirkungslos ist? Ordnungen, die auf Regeln basieren, sind nichts anderes als Verpflichtungen, die man eingeht – und sich daran dann auch hält! Alles andere ist das Gegenteil einer regelbasierten Ordnung. Das gibt alles keinen Sinn.

Auf die Frage, ob der GCM eine „gerechtere Lastenverteilung“ bewirkt, lautet die Antwort auf der CDU-Homepage: „Ja, indem er möglichst viele Herkunfts-, Transit- und Zielländer politisch einbindet, damit sie einen größeren Beitrag bei der Reduzierung der illegalen Migration und bei der Bekämpfung von Fluchtursachen leisten.“

Und das macht er konkret wie? Wie sollen die Länder „eingebunden“ werden, so dass sie einen größeren Beitrag leisten? Entweder sie werden verbindlich (!) verpflichtet oder es ist völlig egal, was in dem Pakt steht.

Ein typisches Beispiel von Murks Law, nichts passt zusammen. In solchen Fällen hat man zwei Handlungsoptionen:

Entweder man geht auf Nummer Sicher und unterschreibt nicht, enthält sich bei der UN-Abstimmung darüber und macht vorsorglich klar, dass man durch den Pakt nicht gebunden sein wird.

Denn wenn die Aussagen der Bundesregierung stimmen und der Pakt wäre nur eine reine Absichtserklärung ohne jede Wirkung, praktisch also das Papier nicht wert, auf dem er steht, dann wäre es ja völlig gleichgültig, ob er unterzeichnet wird oder nicht. Wozu also die Aufregung, lässt man es eben!

Oder man unterzeichnet ihn, kann dann aber nicht mehr behaupten, er sei nur eine Absichtserklärung und damit bedeutungslos, eines von beiden geht nur. Wenn man den GCM unterzeichnet, dann bezweckt man damit etwas, nämlich Wirkungen. Diese Wirkungen muss man dann auch in die Überlegungen mit einbeziehen.

Welche Wirkungen könnte der Pakt denn haben? Nur ein paar Beispiele:

Es wird zwischen Herkunfts-, Transit- und Zielländern unterschieden. Da Migration durch den GCM vereinfacht und komfortabler möglich sein soll, werden damit die Herkunftsländer der Migration entlastet. Man mag das „gerechte Lastenverteilung“ nennen, dass die einen ihr Land nicht in den Griff bekommen und die anderen dafür zahlen. Man sollte aber auch bedenken, dass man damit den Anreiz, die Lage im Herkunftsland zu verbessern, minimiert. Wahrscheinlich wird sich die Lage in vielen Herkunftsländern für deren Bürger als Folge des Paktes sogar verschlechtern, weil die Regierenden keinen Anreiz haben, die Situation zu verbessern. Vielmehr können sie sich freuen, nunmehr unliebsame oder auch nur überzählige Bürger noch einfacher los werden zu können, die dann auch noch Geld nach Hause schicken und die Wirtschaft ankurbeln. Tolles Konzept – aus Sicht der Herkunftsländer!

Die potentiellen Zielländer sind zweifellos die Länder, in denen es die besten Sozialleistungen gibt und zudem noch eine gewisse Aussicht auf Arbeit. Die letzten Migrationswellen haben dies bewiesen, es ist aus Sicht der Migranten auch nur vernünftig.

Dies betrifft auch Deutschland, das jedoch nicht annähernd so reich ist, wie allgemein behauptet. Gerade kürzlich stellte der Internationale Währungsfond (IWF) fest, dass wir – wie übrigens Österreich auch – zu den ärmeren Ländern der Welt gehören.

Wir haben hohe Schulden und auf der Haben-Seite wenig, keinen Staatsfonds wie Norwegen oder Rohstoffe wie Russland. Dabei hat der IWF nicht einmal die formell getrennten Renten- und Soziallasten in die Schuldenlast mit einberechnet, sonst sähe die Lage noch schlimmer aus. Den Mythos vom reichen Land entlarvte Daniel Stelter sehr umfassend in seinem Buch „Das Märchen vom reichen Land. Wie die Politik uns ruiniert“, in Kurzfassung hier nachzulesen.

Dass wir zudem bei einer neuen Rezession nicht hinreichend resilient sind, ist mittlerweile auch klar. Nur wer nicht rechnen kann, hält uns für reich. Zusätzliche Lasten gehen daher gar nicht.

Die deutsche Bevölkerung hat seit Herbst 2015 einige Erfahrung mit Migration gemacht, die politische Lage ist deshalb – vorsichtig formuliert – angespannt. Zeugt es tatsächlich von politischem Instinkt, in dieser Situation Öl in das Feuer zu gießen, indem man einen derartigen Pakt unterschreiben will? Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass die Politik ihren Kredit schon längst verspielt hat, wie die letzten Wahlen überdeutlich gezeigt haben?

In der Vergangenheit hat die Politik den Bürgern viel versprochen und davon wenig gehalten. Damit hat sie das Entscheidende verspielt, ohne das Regieren nicht geht, nämlich Vertrauen.

Wollte man es ernsthaft zurückgewinnen, so würde man jetzt den Befürchtungen der Kritiker des GCM entgegenkommen, anstatt die Lage mit der möglichst geräuschlosen und unter Umgehung des Parlaments geplanten Unterzeichnung noch weiter zu eskalieren.

Wenn der GCM bei Umsetzung die Lage in den Herkunftsländern eher verschlimmert, die finanzielle Leistungsfähigkeit unserer Bürger bei weitem übersteigt, damit eine ohnehin sehr schwierige finanzielle Lage noch erheblich verschärft und eine instabile innenpolitische Situation eskaliert, dann sollte kein verantwortungsbewusster Politiker ihn unterschreiben. Nicht nur Österreich hat das mittlerweile erkannt, es befindet sich in immer größer werdender Gesellschaft von Ländern, die feststellen, dass der GCM ein mit potentiell erheblichen Risiken behaftetes Murks Law ist.

Warum will Deutschland angesichts dieser Risiken den GCM unterschreiben? Ach nein, ich vergaß, die Risiken gibt es nicht, denn der Pakt hat ja keine Bindungswirkung. Aber dann verstehe ich nicht, warum man die Sache nicht einfach lässt … .