Das Bundesverfassungsgericht – 75 Jahre -hochgelobt, aber nicht fehlerfrei         

Von Knut Wiebe

Den vielen Glückwünschen aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft, auch aus dem Bereich der Justiz zum 75-jährigen Bestehen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) mag man sich anschließen. Zu Recht nämlich werden viele Entscheidungen des Gerichts hervorgehoben, die belegen, dass sich das 1951 eingerichtete BVerfG bewährt hat. Mit vielen Urteilen, die häufig hierzu herangezogen werden, kann man auch einverstanden sein, wie z.B. beginnend mit dem Lüth-Urteil vom 15.01.1958 (1 BvR 400/51 zur Meinungsfreiheit). Auch hat das Gericht die politische Stabilität der seinerzeitigen Bundesrepublik gestützt, indem es z.B. mit seinen Urteilen vom 23. Oktober 1952 (1 BvB 1/51) die SRP (Sozialistische Reichspartei als Nachfolgeorganisation der NSDAP) und vom 17. August 1956 (1 BvB 2/51) die KPD (Kommunistische Partei Deutschlands, die sich offen gegen die Rechtsordnung der Bundesrepublik gestellt hatte) verboten hat. Auch zum wirtschaftlichen Aufbau hat das BVerfG durch seine Feststellung beigetragen, das Grundgesetz (GG) schreibe kein bestimmtes Wirtschaftssystem vor, die soziale Marktwirtschaft sei also zulässig (1 BVR 459/52).

Umso unverständlicher ist daher, dass das BVerfG in zwei bedeutsamen Entscheidungsbereichen seine Aufgabe, die Beachtung der Verfassung zu gewährleisten, zumindest nicht ausreichend wahrgenommen hat; auch hieran ist anlässlich der Feier seines 75-jährigen Bestehens zu erinnern:

Der eine Bereich betrifft die Art 1 und 2 des GG in Verbindung mit den §§ 218 ff Strafgesetzbuch (StGB), wobei in der medizinischen wie auch in der juristischen Wissenschaft Einigkeit besteht, dass das menschliche Leben „jedenfalls“ (so das BVerfG und ein Teil der Literatur) mit der Einnistung der befruchteten Eizelle in die Gebärmutter (Nidation) beginnt. Ob das Leben tatsächlich schon früher, nämlich mit der Befruchtung der Eizelle entsteht, kann hier offenbleiben. So oder so gilt nämlich:

Nach Art 1 des GG ist „die Würde des Menschen unantastbar“; demgemäß ergänzt Art 2 GG: „Jeder“, also auch der vorgeburtlich lebende Mensch (Nasciturus) hat, „jedenfalls“ von der Nidation an, „das Recht auf Leben“, in das nur aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden darf. Gegeben sind Notwehr oder Nothilfe (zugunsten eines Dritten, hier des Nasciturus), auch der „polizeiliche Rettungsschuss“ und der sogenannte „übergesetzliche Notstand“ gehören hierzu. Letzterer greift ein, wenn von zwei sich in Lebensgefahr befindlichen Menschen nur einer gerettet werden kann und man sich entscheiden muss, um nicht beide Menschen dem Tod zu überlassen. Dazu gehört auch ein Schwangerschaftsabbruch, bei dem – sehr selten – eine Schwangere in Lebensgefahr gerät, der nur mit dem Abbruch der Schwangerschaft begegnet werden kann. Nun soll die Abtreibungsdiskussion, die das BVerfG in seinen Entscheidungen vom 25.02.1975 (1 BvF 1/74 u.a.) und 28.05.1993 (2 BvF 2/90 u.a.) ausführlich erörtert hat, hier nicht wiederholt werden, wohl aber soll auf wenige Gesichtspunkte hingewiesen werden, die das BVerfG, zumindest nicht genügend beachtet hat:

In der Entscheidung von 1975 hat das BVerfG „Indikationen“ benannt, unter denen eine Abtreibung toleriert werden könne (Indikationenlösung) und darunter auch die „soziale“ Indikation als ein rechtfertigendes Moment für einen Schwangerschaftsabbruch angesehen. Richtigerweise aber hätte das Gericht eine „soziale“ Gesetzgebung (Art 20 Abs 1 GG) vom Parlament einfordern müssen, die es Schwangeren in sozial schwierigen Verhältnissen ermöglicht hätte, ihr Leben mit einem Kind zu bestehen. Wie verfehlt die „soziale“ Indikation war, hat sich auch dadurch gezeigt, dass diese Indikation sehr bald als der häufigste Abtreibungsgrund genannt wurde und zugleich eine immer weitergehende Akzeptanz erfuhr. Die Abtreibungszahlen nahmen ein Ausmaß an, dass schon Stimmen laut wurden, die Auswirkungen auf eine negative Bevölkerungsentwicklung bis hin zu später fehlenden Rentenzahlern befürchteten.

In seiner daran anschließenden Entscheidung von 1993, dem sogenannten „zweiten Abtreibungsurteil“, hat das BVerfG, einerseits um die Schwangere in einem „Schwangerschaftskonflikt“ möglichst vor Strafe zu schützen, insbesondere aber auch, um nachhaltig die insgesamt sehr hohen Abtreibungszahlen zu senken, einen sogenannten „Tatbestandsausschluss“ erörtert, wobei der dann „ausgeschlossene“ Tatbestand des Schwangerschaftsabbruchs zwar rechtlich „nicht verwirklicht“ würde, aber rechtswidrig bleiben sollte (BVerfGE 88, 273 ff). Dieser Widerspruch – jede Straftat indiziert deren Rechtswidrigkeit, die nur in besonderen Situationen (z.B. Notwehr) entfallen kann – führte in der Folge zu einem allgemeinen Unverständnis wie auch zu einem Vertrauensverlust in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Hieran konnte auch die sich verbreitet habende Formel: „straffrei, aber rechtswidrig“, mit der das Urteil teilweise begrüßt wurde, nichts ändern. Hinzukommt, dass die meisten der als rechtswidrig einzustufenden Rechtshandlungen (z.B. Exekutiventscheidungen, die von den Verwaltungsgerichten aufgehoben werden) ohnehin nicht strafbar sind. Die Formel „straffrei, aber rechtswidrig“, ist daher verfehlt, zumal bei einer schwerwiegenden Straftat, die nach dem Strafgesetzbuch ausdrücklich zu den: „Straftaten gegen das Leben“ gehört. Auch, dass die Straffreiheit nur für Abtreibungen bis zur 12. Schwangerschaftswoche gelten sollte und auch nur, wenn der Abbruch von einem Arzt (!) durchgeführt wird und die Schwangere die Teilnahme an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Pflichtberatung mit einer Bedenkzeit von drei Tagen nachweist (Beratungsschein), ändert daran nichts. Dies alles ist aber 1995 in § 218a Abs 1 und 2 StGB so Gesetz geworden. Zu einem merklichen Rückgang der hohen Abtreibungszahlen führte das Gesetz dennoch nicht, allerdings auch nicht zu einer Nachbesserung, die das BVerfG für diesen Fall dem Gesetzgeber ausdrücklich aufgetragen hat (Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht, BVerfGE 88, 203, 269 ff). Da diese Nachbesserung bis heute unterblieben ist, ist die Abtreibungsgesetzgebung von 1995 aus sich heraus verfassungswidrig geworden: ein beklagenswerter Befund über das, gerade auch wegen seiner Artikel 1 und 2, einst so hochgeachtete Grundgesetz.

Der zweite Bereich betrifft eine ganz andere Problematik, die aber gleichermaßen geeignet ist, das Grundgesetzes zu beschädigen. Die Rede ist vom Bund-Länder-Verhältnis, wie es in den Art 30 und 70 GG geregelt ist. Hierzu gehört die sogenannte „Kulturhoheit“, die den Bundesländern ausschließlich zugewiesen ist. Damit unterfallen die einzelnen Rundfunkanstalten der jeweiligen Landesgesetzgebung. Inzwischen gibt es in allen Bundesländern je eigene öffentlich-rechtliche Rundfunk- und Fernsehanstalten. Diese haben sich ab 1950, zunächst waren es nur wenige, nach und nach wurden es mehr, zur ARD (Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschland) zusammengeschlossen; später gehörten ihr alle Bundesländer an. Auch für das ZDF (Zweites Deutsches Fernsehen) wurde 1961 ein umfassender Länder-Staatsvertrag geschlossen, der ebenso wie die anderen Rundfunkstaatsverträge der Bundesländer in einem (Länder-) Medienstaatsvertrag aufgegangen sind. Dieser gilt seit 2020 für das gesamte Bundesgebiet. Damit sind alle Bundesländer vertraglich so eng miteinander verbunden, dass „de facto“ bundesweit (!) ein einheitliches Rundfunk- und Fernsehrecht gilt, ganz so, als ob es dazu eine bundeseinheitliche Regelung gäbe. Dem entspricht, dass immer öfter von einem „öffentlich-rechtlichen Rundfunk“ gesprochen wird, womit die Gesamtheit aller öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten als eine Einheit im gesamten Bundesgebiet gemeint ist.

Ob die Bundesländer sich aber vertraglich miteinander durch Länderstaatsverträge (z.B. Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, Rundfunkbeitragsstaatsvertrag, RBStV) so binden können, dass sie damit ein bundesweit einheitlich geltendes Recht, gewissermaßen ein Bundesrecht, schaffen können, erscheint fraglich. Lässt man, wie das BVerfG, dies zu, so entsteht neben dem Bundesrecht und dem Länderrecht eine weitere, dritte Gesetzgebungshoheit, nämlich die der „Gesamtheit aller Bundesländer“. Solches sieht das Grundgesetz jedoch nicht vor. Gleichwohl: die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ebnete den Ländern genau diesen Weg: zuletzt noch hat das BVerfG daran festgehalten, dass die „staatliche Finanzgewährleistungspflicht“ für das Rundfunk- und Fernsehrecht sich aus Art 5 GG (Meinungsfreiheit) ergeben und den Ländern als „föderale Verantwortungsgemeinschaft“ obliegen würde. Dazu gehöre auch die Gewährleistung einer funktionsgerechten Finanzierung, wie sie im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag geregelt sei. (1 BvR 2576/20 u.a. vom 20.07.2021, Sachsen-Anhalt-Fall).

Fraglich ist dabei aber schon, ob neben der vertraglich geregelten Festsetzung des Rundfunkbeitrags auch die Vollstreckung säumiger Rundfunkbeiträge aufgrund einer länderstaatsvertraglichen Vereinbarung erfolgen kann: für die Erhebung und Einziehung der Rundfunkgebühren mag dies dahinstehen, sofern der Rundfunkbeitrag gezahlt wird. Geschieht dies aber nicht, so wird ein Festsetzungsbescheid von der jeweils nach Landesrecht zuständigen Landesrundfunkanstalt erlassen, der zugleich auch als Vollstreckungstitel angesehen wird, § 10 (5-7) RBStV.

Spätestens für die Einleitung einer gegebenenfalls erforderlichen Vollstreckung eines Rundfunkbeitrages bedarf es aber einer Behörde. Eine Bundesbehörde kann es nicht sein, es gibt dafür auch keine! Es geht um eine Ländersache! Welche Landesbehörde es aber sein soll, ist nicht einmal ansatzweise zu erkennen. Nur ganz allgemein heißt es dazu in § 10 (7) des RBStV: „Jede Landesrundfunkanstalt nimmt die ihr nach diesem Staatsvertrag <also dem RBStV> zugewiesenen Aufgaben und die damit verbundenen Rechte und Pflichten im Rahmen einer nichtrechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Verwaltungsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten selbst wahr.“ Gemeint, aber nicht einmal benannt, ist hier der sogenannte „Beitragsservice“, der, obschon ausdrücklich nichtrechtsfähig, immer wieder wie eine Behörde auftritt, aber ebenso eindeutig keine Behörde ist, mithin auch keine Handlungen vornehmen kann, die eine Rechtsfähigkeit erfordern, also auch keine Vollstreckungsmaßnahmen durch entsprechende Anträge einleiten oder gar durchführen kann.

Problematisch ist in jedem Fall aber auch das vorgelagerte bundesweit einheitliche Auftreten aller Landesrundfunkanstalten beim Einzug der Rundfunkbeiträge, und zwar aus folgendem Grund: der Einzug dieser Beiträge beläuft sich auf jährlich rund 8 Milliarden (!) Euro und erfolgt bundesweit zentral (!) über den sogenannten und schon erwähnten „Beitragsservice“, der nicht einmal rechtsfähig ist, § 10 (7) RBStV. Trotzdem läuft der gesamte (!) Beitragseinzug über diesen nichtrechtsfähigen „Service“! Überdies ist nicht bekannt, offenbar ja auch nicht geregelt, wer die Aufsichtsbehörde über den nichtrechtsfähigen „Beitragsservice“ ist oder sein soll: eine Landesrundfunkanstalt für alle Bundesländer? Oder alle Landesrundfunkbehörden als Gesamtheit? Gegebenenfalls auf welcher Rechtsgrundlage? Und bei wem liegt die parlamentarische Verantwortung für den „Beitragsservice“? Beim Bundestag jedenfalls nicht: das Rundfunkwesen ist Ländersache, der Beitragseinzug auch! Unklarheiten also genug, und das bei Zahlungseingängen von rund 8 Milliarden (!) Euro – jedes Jahr!

Die Kulturhoheit ist ein wesentliches Element der Eigenstaatlichkeit der Länder (BVerfGE 6, 309, 346 f u.a.). Es ist nicht ersichtlich, dass die Länder hierauf verzichten oder ihre Eigenstaatlichkeit in einer Gesamtheit aller Bundesländer aufgehen lassen können; beides käme einer unzulässigen Änderung des Grundgesetzes gleich, Art 79 GG. Das derzeitige Gesetzes- und Vertragsverhalten der Länder ist zumindest, was den Einzug der und die Vollstreckung rückständiger Rundfunkbeiträge angeht, rechtswidrig! Eine dahingehende Beanstandung durch das BVerfG hat es aber bislang nicht gegeben, und das, obschon das BVerfG sich wiederholt mit dem sogenannten „öffentlich-rechtlichen Rundfunk“ befasst hat, zuletzt in seiner Entscheidung vom 20.07.2021, 1 BvR 2756/20 (Sachsen-Anhalt-Fall zur Erhöhung des Rundfunkbeitrags). Was also bleibt?

Die Verfassung und die Verfassungswirklichkeit fallen bei der Kulturhoheit, hier dem „öffentlich-rechtlichen Rundfunk“, auseinander und müssen entweder durch eine Änderung des Grundgesetzes (länderübergreifende Bundeszuständigkeit?) oder eine andere Handhabung beim Beitragsaufkommen grundgesetzkonform geregelt werden. Im Bereich des Lebensschutzes, Art 1 und 2 GG, darf es eine sich selbst widersprechende Gesetzgebung, §§ 218, 218a StGB, nicht geben. Der Schutz des menschlichen Lebens, vor- wie nachgeburtlich, muss uneingeschränkt gewährleistet sein; eine rechtswidrige Legalität stellt den Rechtsstaat in Frage.

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